Tema 8º: El acto administrativo: Concepto. Clases. Elementos. Motivación. Notificación y publicación. Eficacia y validez de los actos administrativos.

Concepto.

Existe un concepto clásico de acto administrativo según el cual acto administrativo es “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa” (ZANOBINI).

Este concepto resulta demasiado amplio y no resulta describe concretamente lo que ha de entenderse por acto administrativo. Por ello, y siguiendo en este punto a PARADA VÁZQUEZ, el acto administrativo puede ser definido como “el dictado por un Poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa”.

Clases.

Existen diferentes clasificaciones de los actos administrativos. Nosotros vamos a destacar aquí, siguiendo a PARADA VÁZQUEZ, los que se exponen a continuación dada su importancia.

A) Actos reglados y actos discrecionales:

Los actos reglados no dejan margen de opción a la Administración pública, puesto que la Ley le dice cómo debe actuar. La Ley expresa la vinculación de la potestad administrativa de la Administración, su carácter reglado, utilizando el término “deberá”. La Administración tiene que reproducir en el acto administrativo que se dicte en el correspondiente procedimiento, lo que dice la Ley, si quedan acreditados los requisitos para que se produzca la situación o relación jurídica de que se trate.

Por el contrario, los actos discrecionales son aquellos dictados en materias definidas en la Ley como discrecionales. Supone, por tanto, una capacidad de opción de la Administración, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley. La Ley concede a la Administración diferentes posibilidades de actuación. La Ley confirma la existencia de esa potestad discrecional, cuando emplea el término “podrá”. La Administración ante determinadas situaciones dispone de un margen de elección, que le permite hacer o no hacer.

Además de las indicadas, estos dos tipos de actos administrativos se diferencian por cuanto los actos reglados son susceptibles de control judicial, mientras que los actos discrecionales son inimpugnables en cuanto a la discrecionalidad se refiere.

B) Actos que no causan estado y actos firmes:

Los actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la Administración, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial. Es decir, se trata de actos que no agotan la vía administrativa y contra ellos cabe el llamado recurso de alzada. Ahora bien, cuando se dan varios escalones en la jerarquía se plantea la cuestión  de si es preciso interponer cuantos recurso de alzada fueran necesarios para llegar a la cúspide de aquélla, o si basta con un único recurso de alzada. La solución con este segundo planteamiento. Basta, pues, con interponer un solo recurso de alzada para agotar la vía administrativa, para que el acto cause estado.

Los actos firmes y consentidos, son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles  de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente recurso de alzada o contencioso-administrativo.

C) Actos favorables y actos de gravamen:

Los actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Concretamente se trata de los siguientes:

a)                    Admisiones: Son actos cuyo efecto es la inclusión de una persona en una institución u organización (la admisión en la Universidad).

b)                   Concesiones: Son resoluciones por las que una Administración transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio (concesión de un quiosco sobre un bien se uso público).

c)                    Autorizaciones: Son actos por los que la Administración confiere al administrado  la facultad de ejercitar un poder o derecho (licencia de obras, permiso de armas, etc.).

d)                   Aprobaciones: Son actos por los cuales la Administración presta eficacia o exigibilidad a otros ya perfeccionados y válidos.

e)                    Dispensas: Son actos por los que la Administración exonera a un administrado o a otra Administración del cumplimiento de un deber ya existente.

Por el contrario, los actos de gravamen son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Entre los actos de gravamen se comprenden los siguientes:

a)                     Órdenes: Son actos por los que la Administración impone a un sujeto un deber de conducta positivo (hacer) o negativo (no hacer).

b)                    Actos traslativos de derechos: Son aquellos cuyo efecto es transferir la propiedad o alguna de sus facultades a una Administración o a un tercero (expropiaciones).

c)                    Actos extintivos: Son aquellos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relación jurídica (confiscación de objetos ilícitos o peligrosos como drogas, armas prohibidas, etc.).

d)                    Actos sancionadores: Son aquellos por los que la Administración impone una sanción como consecuencia de la infracción a lo dispuesto en una norma o en un acto administrativo (multas, suspensión permiso de conducir, etc.)

D) Actos expresos y actos presuntos:

Son expresos los actos dictados por la Administración efectuando una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio de forma expresa, estimando o desestimando las pretensiones de los administrados.

Hay que señalar que la Ley impone a las Administraciones públicas la obligación de dictar resolución expresa en todo tipo de procedimientos. Pero puede suceder, y de hecho sucede, que la Administración no dicta de forma expresa un acto, es decir, no resuelve, pese a la obligación legal que tiene de hacerlo. En estos casos se produce un acto presunto que, según los casos, puede ser estimatorio o desestimatorio de las pretensiones de los administrados. En el primer caso se habla de silencio positivo y en el segundo de silencio negativo.

El plazo máximo que tiene la Administración para resolver y notificar será el fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento que, en todo caso, no podrá exceder de seis meses, salvo que una Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando no se fije plazo alguno, se aplicará el plazo genérico de tres meses.

Pues bien, el transcurso de estos plazos sin resolver de forma expresa origina el acto presunto de forma que la solicitud puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda.

Se entenderán estimadas por silencio administrativo las solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario.

Se exceptúan de esta previsión:

a)     Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición.

b)    Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.

c)     Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

En estos tres casos, el silencio es negativo, y por lo tanto, desestimatorio de las pretensiones del administrado.

Elementos.

Los actos administrativos están integrados por los siguientes elementos:

a)     Subjetivos.

b)    Objetivos.

c)     Causales.

d)    Formales.

A) Elementos subjetivos:

El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto administrativo cosiste es siempre un Administración pública, pero que actúa siempre a través de una persona física, titular de un órgano.

Por ello, en el titular del órgano que dicta el acto deben concurrir una serie de  requisitos y condiciones, a saber:

a)     El titular del órgano debe estar investido regularmente.

b)    El titular del órgano debe ser imparcial, es decir, ausencia de circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o funcionario y que se concreta en las llamadas causa de abstención y recusación. Son causas de abstención y recusación:

·        Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro cuya resolución pudiera influir la de aquél.

·        El parentesco o la consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los interesados o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

·        Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

·        La relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia y lugar.

Si en alguna autoridad o funcionario de las Administraciones se da alguna de las circunstancias mencionadas, deberá abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en responsabilidad. Asimismo, los interesados podrán promover la recusación de una autoridad o funcionario en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

c)     El titular del órgano debe tener capacidad de obrar. Así, por ejemplo, en el caso de enajenación mental de la autoridad o funcionario, éste carecería de capacidad de obrar.

d)    No se deben dar en el titular del órgano los llamados vicios de la voluntad, esto es, el dolo, la violencia, la intimidación y el error.

e)     El titular del órgano debe tener competencia material (el ministro del interior no tiene competencia para expedir un título universitario, por ejemplo), y territorial (el delegado del gobierno de Castilla y León no puede sancionar una infracción de tráfico cometida en Andalucía, por ejemplo).

B) Elementos objetivos:

Supone que el acto administrativo debe ser lícito, posible y determinado o determinable.

Que sea lícito implica que el acto administrativo debe adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.

Que sea posible alude a la realidad material y, así, sería nulo el acto administrativo que autoriza a una persona a regar de un río que se ha secado. El acto no es posible cumplirlo. Por ello, no pueden ser objeto del acto administrativo cosas o servicios imposibles.

Finalmente,  el acto debe ser determinado o determinable. Se trataría de un acto imposible jurídicamente. Se trata de que las cosas o servicios que sean objeto del acto queden determinados en el mismo o sean determinables.

C) Elementos causales:

Son elementos causales de los actos administrativos los siguientes:

a)                     Presupuesto de hecho: Debe darse un determinado presupuesto de hecho al que la norma vincula el ejercicio de la potestad pública de la competencia. Por ejemplo, que se haya cometido una infracción es el presupuesto de hecho para que la Administración dicte un acto sancionador.

b)                    Fin público: Supone que el ordenamiento jurídico determina como justificante del ejercicio de la potestad administrativa. Así, en el ejemplo utilizado, el fin sería que los administrados se comporten de una determinada forma y no vulneren las normas jurídicas.

c)                    Relación de adecuación entre el contenido del acto administrativo y el fin perseguido por las normas teniendo en cuenta el presupuesto de hecho.

D) Elementos formales:

Son elementos formales de los actos administrativos, el procedimiento, la forma de la declaración y la motivación cuando es legalmente exigible.

a)                    Procedimiento: Es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. El procedimiento se estudiará más detenidamente en el Tema siguiente.

b)                   Forma de la declaración: Los actos administrativos, como regla general, se dictan por escrito, debe identificarse el acto mismo, así como a la autoridad o funcionario que lo dicta, la fecha del acto, los recursos que contra la misma procedan expresando el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

c)                    Motivación: En determinados supuestos que se analizan en el epígrafe siguiente, la Ley exige que los actos administrativos se encuentren debidamente motivados.

Motivación.

De acuerdo con la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a)     Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b)    Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

c)     Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d)    Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales.

e)     Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

f)      Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

La motivación ha de ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión.

Notificación y publicación.

La notificación de los actos administrativos se encuentra regulada en la Ley del  Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en donde se dispone que se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses.

Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

 

Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio.

Ante la práctica de una notificación pueden darse los siguientes supuestos:

a)     Que el interesado o su representante reciba la notificación.

b)    Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

c)     Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a través del cual se permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.

En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los  párrafos anteriores.

Para que la notificación se practique utilizando medios telemáticos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido expresamente su utilización, identificando además la dirección electrónica correspondiente, que deberá cumplir con los requisitos reglamentariamente establecidos. En estos casos, la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido en la dirección electrónica. Cuando, existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el siguiente apartado, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.

La publicación sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a)     Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

b)    Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

Eficacia y validez de los actos administrativos.

La Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común  distingue entre la eficacia y la validez de los actos administrativos.

La eficacia hace referencia a la producción temporal de efectos que puede hallarse supeditada a la notificación, publicación o aprobación del acto.

La validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento en que se dictan o acuerdan.

A) Eficacia:

Los actos administrativos se dictan para el futuro y por ello producen efectos desde la fecha en que sean dictados. No obstante, este principio sufre dos órdenes de excepciones, a saber:

a)                      La demora de la eficacia: Consiste en un retraso en la producción de efectos bien por exigirlo la naturaleza del acto (hasta la toma de posesión no es eficaz el nombramiento del funcionario), bien por contener una condición suspensiva o término inicial, o bien porque la eficacia quede supeditada a la notificación, publicación o aprobación superior del acto.

b)                     La retroactividad de la eficacia: La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla general de la irretroactividad, principio éste que no admite excepciones respecto de los actos de gravamen. Para los actos favorables, el principio general es también la irretroactividad. Sin embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables a los interesados.

B) Validez:

El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esenciales, conllevando una presunción de validez. Esto implica que se presuma que la actividad de la Administración se ajusta por principio a Derecho.

Esta presunción de validez admite prueba en contrario en todo tipo de procedimientos o procesos impugnativos en los que frontalmente se discuta sobre su invalidez.

La invalidez puede ser definida como una situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos

Existen dos causas de invalidez de los actos administrativos, a saber:

a) La nulidad.

b) La anulabilidad.

Son causas de nulidad:

a)      Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b)     Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c)     Los que tengan un contenido imposible.

d)     Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e)      Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f)       Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g)     Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

Por su parte, son anulables los actos de la Administración que incurran  en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación  de poder que consiste en la utilización de potestades públicas para fines distintos de los establecidos en el ordenamiento jurídico.

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